高等学校信息公开的规范转向与救济构造

高等学校信息公开的规范转向与救济构造

随着高等学校日渐走出象牙塔并迅速地融入社会的中心，公众对高校信息公开的实践热情与制度期待日趋高涨，对事关高校建设和发展的重大问题及其他与公众切身利益密切相关的热点、难点和焦点问题的关注程度不断提升，①因而高等学校信息公开，成为实现这一目标的制度抓手，实际上也关涉教育领域法治发展的水平和程度。2010年，教育部制定、实施《高等学校信息公开办法》,拉开了我国高等学校信息公开的大幕。②作为当时生效的旧《政府信息公开条例》(以下简称旧《条例》)第37条的配套制度，高等学校信息公开制度作为公共企事业单位信息公开制度的重要一环，实质上呈现明显的“亲和”行政机关政府信息公开的特征，这可以归纳为“入条例化”的运行架构。③在该模式下，申请人对高等学校信息公开答复行为不服的，在很多情形下可以通过行政复议、行政诉讼的方式获得救济。④然而，2019年修订的新《政府信息公开条例》(以下简称新《条例》),从征求意见稿到最终的正式公布稿，都出现内容上的巨大变化，其在第五十五条规定：教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行……公民、法人或者其他组织可以向有关主管部门或者机构申诉，接受申诉的部门或者机构应当及时调查处理并将处理结果告知申诉人。”①可以看出，高等学校信息公开制度的模式似以“申诉”为救济途径被法定为特殊的政府信息公开类型，着力与行政机关信息公开呈现排斥的相异反应，这可以归纳为“脱条例化”的运行架构。在该背景下，教育部向社会公布了《高等学校信息公开办法修订草案》,尝试展开修改工作，这就亟须从理论和实践等角度相关规定加以廓清。

鉴于此，本文的研究目标主要为从制度层面明确高等学校信息公开的法律性质及变迁过程，从“有破有立”的角度形成涵括制度坚守和适应变化两个方面的体系性框架，为高等学校信息公开依法、依规运行提供理论支撑，切实保障《政府信息公开条例》“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”等立法价值的实现。具体而言，文章将首先重访高等学校信息公开的制度起点，在旧《条例》场景中开展对已有法解释作业的归纳，以救济制度为核心形成2008～2019年高等学校信息公开的经验认识，继而在规范变迁的视野中，对新《条例》欲打造的高等学校信息公开新模式开展梳理，并在此基础上整理出自2019年以降新模式的底层逻辑，整体呈现修法后以救济方式变更为核心特征而引致的制度转向。最后，结合政府信息公开制度的理论基础、“二元结构”下公共企事业单位信息公开的定位、高等学校信息公开的普遍性与特殊性等原理，“眼光往返流转于过去、现在与未来”,为高等学校信息公开确立救济制度的法律构造，并对《高等学校信息公开办法修订草案》相应条款加以评析，以起到功能意义上正本清源的效果。

“诉讼为主模式”下的高等学校信息公开：2008～2019年

在旧《条例》的规范框架之下，高等学校信息公开在我国的法治图景，整体呈现与行政机关信息公开“亲和”的状态，这一方面体现为“参照执行”规定下高等学校信息公开制度被作为行政机关信息公开的“投射”;另一方面在这一原则下最为典型的特征是，公民、法人或者其他组织对高等学校信息公开行为不服的，可以举报，亦可以申请行政复议或者 提 起 行 政 诉 讼 。

“参照执行”为原则

旧《条例》第37条规定，教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。一方面，高 等学校属于公开义务的主体系法规范明确的内容；另一方面，从体系上看，整个政府信息公开制度包含了“行政机关”、“授权组织”以及“公共企事业单位”等主体以及各自承担不同信息公开义务的“三类主体、两大标准”的“主体—义务”内容。①不同义务主体所承担的义务有所不同，主要原因即是行政机关与法律、法规、规章授权组织具有相同的公共属性，在行政法、行政诉讼法上基本可以视为同一类主体，而公共企事业单位则有其特殊性，其除了提供公共服务时与行政机关具有同质性以外，自身还存在法人内部自治的成分。特别是其基于组织目标而实施的管理行为，似乎无法将其与典型的行政机关相提并论。②与此同时，针对三类主体信息公开启动的优先次序，应当遵循前两类主体优先适用的原则：当出现可能涉及第37条的事项时，应当尽可能地将有关的信息通过解释归入第36条中，而只有当前36条确实已经无法容纳某一待判断情 形 时 ， 才 会 考 虑 启 动 第 37 条作 为 应 对 之 策 ， 这 体 现 出 一 种 “ 最 小 存 留

适用”的规则。③具体到教育信息公开领域，高等学校信息公开是最早制定法规范、实现“有法可依”的领域之一。谈及原因，有论者指出，从资金源头、公 共产品等角度可以证成公众自然有理由要求作为公共企事业单位的高 等学校对社会公开其相关信息。①回看实定法，旧《条例》的官方释义中，即提出包含高等学校在内的公共企事业单位信息公开制度有独特的 价值，并用三个“有利于”加以概括：有利于人民群众了解公共企事业单 位管理活动过程，方便人民群众办事；有利于了解群众意愿，倾听群众呼 声，提高办事的针对性和实效性；有利于促进公共企事业单位的广大干 部职工牢固树立全心全意为人民服务的意识，改进作风，优化服务，切实解决人民群众生产生活面临的各种困难，使群众利益无小事的原则真正得到体现。②除此之外，高等学校信息公开还是“公共管理社会化”潮流 在教育领域的具体反映。③在该背景下，教育部于2010年4月6日公布了《高等学校信息公开办法》。该办法以“保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息，促进高等学校依法治校”为立法宗旨，用32个条 文的体量，基本实现了行政机关信息公开制度在高等学校的“投射”。

可以看出，自2008年至2019年新《条例》实施之前，高等学校信息公开制度始终围绕着行政机关信息公开进行设计、运作，尽管在适用顺序上不具有优先性，但至少其是行政机关信息公开制度的一部分，在“入条例化”的逻辑上表现得淋漓尽致。

典型特征：行政诉讼为核心救济

在上述“参照执行”的规定下，高等学校信息公开制度最为核心的特征，即在于将举报、行政复议、行政诉讼作为救济途径，毕竟其关涉申请人能否在信息公开的争议中外部救济的可及性，特别是申请人能否在行政诉讼的视野中与高等学校“对簿公堂”从而成为有效的监督机制，①因而有必要专门从规范和案件两个角度论述。